آسیب شناسی دلائل عدم استقبال سرمایه گذاران داخلی در تامین منابع مالی و اجرای طرح‌های فصل منابع آب
ایجاد و توسعه پروژههای زیرساختی از مهم‌‌‌ترین وظایف دولتها در راستای رشد و توسعه اقتصادی و ارتقاء سطح رفاه جامعه محسوب میشود. با این حال توانایی مالی دولتها به هیچ وجه پاسخگوی نیاز کشورها (خصوصاً کشورهای در حال توسعه) در زمینه ایجاد و توسعه زیرساختها نیست و از سوی دیگر دولتها و بخش عمومی اغلب دارای تخصص و کارایی لازم برای اجرای این پروژه‌ها نیستند. از این رو، بهره‌گیری از ظرفیتهای بخش خصوصی در زمینه توسعه زیرساختها از اهمیت بالایی برخوردار است و اهمیت این موضوع تا حدی است که در حال حاضر بانکهای جهانی و سازمان‌های متبوع، کمک‌ها و برنامههای ویژه‌ای را در این خصوص به کشورهای مختلف ارائه می‌‌نمایند. محدودیت منابع بودجه‌ای دولتها برای تامین مالی پروژههای بزرگ و همچنین تقاضای زیاد موجود در زمینه سرمایه گذاری در این پروژه‌ها، کشورها را بر آن داشته تا تمامی تلاش خود را در بهره گیری از مشارکت فعال بخش خصوصی و ایجاد فضای رقابتی مناسب برای فعالیت آنها به کار ببندند که این تلاش‌ها در قالب مشارکت‌‌های عمومی خصوصی متولد شده و موجب تسریع در روند توسعه اقتصادی کشورها شده است. تحقیق حاضر به شناسایی و بررسی دلایل عدم استقبال سرمایه‌گذاران خارجی از پروژههای فصل آب می‌پردازد. با توجه به این که در حال حاضر در بسیاری از بخش‌های آب، نیاز به اجرای پروژههای جدید است؛ بنابراین لازم است که با انجام یک پژوهش آسیب شناسی وضعیت فعلی سرمایه‌گذاری در فصل آب شناسایی و ارزیابی شود تا در انتها بتوان راهکارهایی جهت رفع آنها مطرح نمود. بر این اساس تحقیق حاضر در قالب سه گزارش ارائه گردیده است. گزارش اول با عنوان بررسی مشارکت و سرمایه‌گذار در بخش آب، بررسی تجربیات داخلی و جهانی؛ به کلیات موضوع پرداخته شده است. در این گزارش که شامل زیربخش‌های بررسی روش‌های مشارکت بخش خصوصی در حوزه آب، شناخت وضعیت سرمایه‌گذاری در صنعت آب، زمینه‌ها و محورهای سرمایه‌گذاری در حوزه آب، بررسی تجارب سرمایه گذاری در سایر شرکت‌های آب منطقه‌ای (انتقال پساب تصفیه خانه جنوب تهران به دشت ورامین)، بررسی تجارب سایر کشورها برای توسعه مشارکت بخش خصوصی در پروژههای مشابه، بررسی تحقیقات و تجارب در ارتباط با معرفی و تسهیم ریسک‌های پروژههای سرمایه گذاری در بخش آب وتدولوژی پژوهش است. در بخش بررسی مطالعات تجربیات خارجی، درس آموخته‌های چندین پروژه بررسی شده ور در نهایت، الزامات زیر برای انجام اصلاحات ساختاری در بخش آب استخراج گردید:
- بدون تعهد سیاسی، حفظ مالکیت ذینفعان و رهبری داخلی قوی، امکان اجرای پایدار یک برنامه اصلاحاتی وجود ندارد.
- برنامههای سرمایه گذاری نهادی باید به موازات اقدامات اصلاحی باشد و توسط نهادهای پشتیبانی خارجی تأمین مالی شود.
- دولتها باید نسبت به سرمایه گذاری متعهد باشند و آن را به موقع اجرایی کنند، زیرا تأخیر در اجرای برنامههای بازسازی و توسعه، ادامه پیشروی ارایه خدمات را به خطر می‌‌اندازد.
- ایجاد یک فضای مطلوب برمبنای اعتماد و همکاری در بین بازیگران اصلی، باعث میشود اصلاحات پایدار و محکم شود. این امر را میتوان با اجرای فعالیت‌‌های ظرفیت سازی انجام داد.
- شرکت دولتی هلدینگ دارایی باید از نظر سازمانی، مستقل و از نظر کیفیت اجرایی، حرفه‌ای و همچنین دارای اهداف مالی مشخص باشد.
- مسائل مربوط به اشتغال و امنیت شغلی کارکنان باید از ابتدا مورد توجه قرار گیرد.
- قالب هرگونه قرارداد با بخش خصوصی، باید کاملاً مطابق و بر مبنای اهداف توسعه‌ای آن بخش باشد.
در بخش دیگری از گزارش اول، مبحث روش‌نشاسی تحقیق بررسی شده است. در این بخش بیان میشود که دستیابی به هدف‌های پژوهش، زمانی حاصل میشود که جستجوی شناخت با روش‌شناسی درست انجام پذیرد. روش‌شناسی، پژوهش را منظم، منطقی و اصولی کرده و جستجوی علمی را نیز راهبری می‌کند. با توجه به عمق زیاد موضوع مورد بررسی و چند‌بعدی بودن آن و احتمال نادیده گرفته شدن برخی ابعاد موضوع، استراتژی "مصاحبه پژوهش کیفی" جهت اطلاع از نقطه‌نظرات خبرگان استفاده شده است. برای پیشبرد این مصاحبه‌ها و تحلیل و نتیجه‌گیری از آنها از رویکرد "ویرایش کردن" استفاده شده است.
گزارش دوم با عنوان بررسی چالش‌های پروژههای مشارکتی بخش آب و ارائه راهکارها به تفصیل چالش های سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در پروژههای بخش آب مورد بررسی قرار گرفت. به منظور شناسایی و بررسی چالش‌های اثرگذار بر پروژههای مشارکتی بخش آب، علاوه بر بهره گیری از گزارش اول، با صاحب نظران حوزه‌های مختلف پروژههای مشارکتی بخش آب شامل سرمایه‌گذار ، تامین مالی، توسعه پایدار، مشارکت و بازارهای محلی آب مصاحبه صورت گرفت و در نهایت ضمن جمع‌بندی چالش‌ها و طبقه بندی آن ها، راهکارهایی برای چالش‌های شناسایی شده ارائه گردید. چالش هایی که در این گزارش شناسایی شد در پنج گروه شامل موارد زیر قرار داشت:
- چالش‌های عمومی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در بخش آب،
- حکمرانی، سیاستگذاری و تنظیم مقررات در بخش آب،
- مطالعات پیدایش و امکانسنجی و فرآیند انتخاب سرمایه‌گذار بخش آب،
- ظرفیت‌سازی و ارتقاء دانش و مهارت در بخش عمومی و خصوصی،
- تامین مالی و حمایت‌مالی؛
در گروه چالش‌های عمومی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در بخش آب، به موضوعات کلان و عمومی شامل فضای کسب و کار و اقتصاد کلان، نبود زیرساخت‌های لازم برای مشارکت، حساسیت‌های سیاسی و اجتماعی پروژههای آب، مسائل امنیت سرمایه‌گذاری، ناپایدار شدن وضعیت آبی مناطق، بالا بودن میزان سرمایه‌گذاری پروژههای آب و مشکلات ناشی از تملک اراضی مورد نیاز پروژه پرداخته شد. در گروه حکمرانی، سیاستگذاری و تنظیم مقررات در بخش آب، موضوعات ناکارایی ساختار حاکمیت نهادی آب، ریسک نگاه حاکمیتی به بخش آب، قوانین متناقض حوزه آب، بستر‌های بازار آب، سهم پایین هزینه آب در بهای تمام شده محصولات کشاورزی و قیمت‌گذاری نامناسب آنها، اختلاف عمیق بین بهای تمام شده آب و نرخ تعرفه ها، ظرفیتهای کافی برای تعریف مشوق‌ها و معافیت‌های لازم در طرح‌های سرمایه‌گذاری، چارچوب‌های قراردادی حفظ حقوق طرفین و عدم تمایل بخش‌های عمومی برای اجرای مشارکتی بررسی شد. گروه مطالعات پیدایش و امکانسنجی و فرآیند انتخاب سرمایه‌گذار بخش آب به دو چالش کیفیت مطالعات پیدایش پروژه و امکانسنجی مشارکت و چالش غیرشفاف بودن فرآیندها و مقررات انتخاب سرمایه‌گذار و ضعف در بازاریابی سرمایه‌گذار اختصاص داشت. گروه ظرفیت‌سازی و ارتقاء دانش و مهارت در بخش عمومی و خصوصی به نبود متولی مشخص برای راهبری پروژههای مشارکت عمومی-خصوصی در بخش آب و در شرکت آب منطقه‌ای، کمبود دانش و مهارت بخش خصوصی در رابطه با نظام اجرایی مشارکت عمومی-خصوصی و مسائل و مشکلات تشکل‌ها‌ی بهره‌برداری آب پرداخته شد. در گروه تامین مالی و حمایت‌مالی نیز چالش‌های مربوط به محدودیت‌های مالی دولت و منابع مالی ناپایدار در پروژههای بخش آب، عدم پایبندی دولت به خریدهای تضمینی آب در قراردادهای سرمایه‌گذاری مشارکت، سازگاری پایین شرایط اعطای تسهیلات بانکهای تجاری با ساختار پروژههای سرمایه‌گذاری آب، عدم استفاده از ظرفیتهای فاینانس خارجی برای تامین مالی قراردادهای مشارکتی و عدم تعریف سازوکار استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در طرح‌های مشارکتی مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفت.
در گزارش سوم ، مدل پیشنهادی برای اجرای پروژه ساماندهی آب های سطحی جنوب تهران بررسی شد و سپس به چالش های خاص این پروژه پرداخته شد و راهکارهای پیشنهادی برای هر یک از آن ها تشریح گردید؛ راهکارها بیان شده در چارچوب تعیین مسئول رسیدگی به چالش، مبانی اقدامات، اقدامات مورد نیاز و ملاحظات حمایت دولتی مطرح شدند. از ازاینرو، ضروری است در اجرای این پروژه، نگاه همه جانبه‌ای نسبت هدف اصلی پروژه باشد. سایر رویکردها در راستای کاهش آلودگی آب‌های سطحی قبل از رسیدن به جنوب شهر تهران باید در اولویت قرار گیرد، چرا که احداث تفصیه‌خانه با صرف هزینه‌های بسیار بالا نیز نمی‌تواند تمامی مسائل زیست‌محیطی موجود را رفع کند. در صورتی که اجرای این پروژه از منظر توجیه اقتصادی برای شهر تهران ضروری باشد و این موضوع به صورت شفاف و قطعی مشخص شود، باید به دنبال افزایش توجیه مالی پروژه از طریق بکارگیری راهکارهای بیان شده در این فصل بود. در این قسمت، اهم راهکارهای ارایه شده به منظور رفع چالش های اصلی عدم استقبال سرمایه گذاران داخلی از این پروژه به صورت خلاصه بیان میشود:
- ظرفیت قانونی تبصره 19 قانون بودجه سال 1399 می‌تواند به عنوان بستری برای اجرای پروژه مد نظر باشد تا بتوان از ظرفیت‌ها و مشوق‌های آن برای عملیاتی شدن پروژه استفاده کرد؛
- شرکت آب منطقه‌ای باید برای آب مازادی که از پروژه به دست خواهد آمد، اقدام به بازاریابی کند و نوع مصرف 55 میلیون متر مکعب آب را تعیین کند و به نوعی به سرمایه گذار از جهت فروش آن اطمینان بدهد؛
- ضروری است قبل از فراخوان و انعقاد قرارداد، جهت تحویل آب حجمی به صنعت، اقدام به مذاکره با مراکز صنعتی شود و ضمن تفاهم با آن ها، این موضوع را به طور شفاف اعلام شود؛
- به منظور تامین مالی پروژه، دولت می‌تواند در یک ساختار مشارکتی 30- 70 و در قالب ماده 56 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1384 و قانون اصلاح ماده (56) در پروژه مشارکت کند و همچنین باید رویکردهای زیر پیگیری شود:
- تملک اراضی می‌بایست توسط دولت و در دوران پیشبرد انجام شود؛
- از طریق واگذاری امتیاز آب به ذینفعان میتوان اقدام به تامین مالی نمود؛
- کمک مالی دولت می‌تواند به صورت خرید تضمینی پساب سال اول هم باشد که پیشنهادی مناسب برای کمک مالی به سرمایه گذار است؛
- شرکت آب منطقه ای می‌تواند با استفاده از منابع داخلی خود، اقدام به تامین بهای ظرفیت پروژه کند و ریسک تحقق فروش آب به کشاروزان را پوشش دهد، همچنین لازم است به سرمایه گذار اختیار کامل برای فروش آب به سایر ذینفعان در صورت عدم خرید آب توسط کشاورزان داده شود؛
- واگذاری اراضی به صورت اجاره بلند مدت به سرمایه گذار و اخذ مجوزات ایجاد فضای گردشگری در مخزن پایین دست و مناطق کنار آن مشوقی مطلوب برای سرمایه گذار است، برای این منظور باید قبل از فراخوان، توافق با وزارت جهادکشاورزی انجام شود و مجوزات لازم برای ایجاد یک منطقه ویژه اقتصادی یا یک مرکز تفریحی و گردشگری اخذ شود؛
- معافیت مالیاتی لازم است برای 5 یا 10 سال به سرمایه گذار اعطا شود؛
- جهت حفاظت از سرمایه گذار در مقابل ریسک جهش نرخ ارز و تورم و افزایش هزینه های بهره برداری ناشی از عواملی که در کنترل سرمایه گذار نیست، باید هزینه های جاری به درآمدهای حاصل از فروش آب به کشاورزان متصل باشد؛
- با توجه به بالا بودن مقدار سرمایه گذاری پروژه و حساسیت ها و چالش های ناشی از آن، توصیه میشود که پروژه به چندین پروژه کوچکتر تقسیم شود و یا این که اجرای پروژه در دو فاز انجام شود؛
- اجرای شبکه های توزیع و مصرف داخل اراضی کشاورزان به هیچ وجه نباید توسط دولت یا سرمایه گذار انجام شود و به این موضوع باید به خود کشاورزان یا تشکل های بهره برداری واگذار شود.